Gå til hovedside Innherred samkommune Innherred samkommune

03.05.2007

Samkommunestyret 03.05.07

sak 015/07

<<forrige sak | vedtak | neste sak>>

INNHERRED SAMKOMMUNE - SØKNAD OM NYTT FORSØK (ISK II)

Saksbehandler:

Ola Stene

Arkivref:  2007/3386

Saken avgjøres av: kommunestyrene
Saksordfører: (Ingen)

Utvalg Møtedato Saksnr.
Samkommunestyret 03.05.07 015/07

Administrasjonssjefens forslag til innstilling:

1.      Det søkes om et nytt fireåreig forsøk med Innherred samkommune fra 1.1.2008

2.      Prosjektplan og mandat for utredningen godkjennes

Vedlegg:

Prosjektplan  PDF

Andre saksdokumenter (ikke vedlagt):

Ingen

Saksopplysninger:

Historisk tilbakeblikk

I januar 2003 vedtok kommunestyrene i Frosta, Levanger og Verdal å søke om å få godkjent forsøk med samkommune. Endelig vedtak og behandling av forskrift ble gjort i de tre kommunestyrene i august/september 2003. Etter hvert som oppstarten nærmet seg ble det klart at de 3 kommune hadde noe ulike målbilder. Kommunestyrene i Levanger og Verdal vedtok felles målbilde og dato for oppstart i desember 2003, mens Frosta kommunestyret besluttet å ikke bli med videre.

31. januar 2004 ble forskrift om forsøket godkjent av Kommunal- og Regionaldepartementet og forsøket kunne starte opp 1.2.2004 med økonomi, kemner, IKT, Organisasjon, Landbruk og Plan- og byggesak. Fra 1.4 ble barn- og familie og helse-rehabilitering med. I tillegg til oppgavene i de ulike enhetene ble ansvaret for regional utvikling (bl.a næringsutvikling) flyttet fra Morkommunene til samkommunen. Kommunene gikk sammen om Innherred Vekst as som verktøy for næringsutvikling.

Fra starten var det intensjon å utvide samkommunens oppgaveportefølje. Høsten 2003 vedtok kommunestyrene at følgende nye oppgaver skulle vurderes overført til samkommunen:

  • Brannvern og beredskap
  • Vann- og avløpstjenester
  • Veg, park og parkering
  • Andre stabsfunksjoner

Arbeidet ble prosjektorganisert og sak lagt fram til samkommunestyret i januar 2005, med vedtak i kommunestyrene i februar samme år. Det ble da besluttet at en skulle overføre ”sak-arkiv” (senere dokumentsenter) og servicekontor til samkommunen fra sommeren 2005, men at en ikke skulle legge ytterligere nye oppgaver inn i forsøksperioden.

13. juni 2006 behandlet samkommunestyret Midtveisevalueringen av prosjektet. I den sammenheng ble det vedtatt å tilbakeføre helse-rehabilitering og barn-familie til Morkommunene.

Utviklingen i stillinger i samkommunen har vært slik i løpet av forsøket:

Budsjettet for 2005 var 125,6 i 2005, mens det er 47,8 mill for 2007.

Arbeidet med endring av kommuneloven

Samkommuneforsøket var et svar på at andre interkommunale samarbeidsformer hadde betydelige svakheter, ikke minst i forhold til folkevalgt styring og kontroll. Dette var også bakgrunnen for at Kommunal og regionaldepartementet i 2005 utarbeidet forslag til endringer i kommuneloven. Det ble foreslått å åpne opp for to nye legale former for interkommunalt samarbeid: Vertskommune (med og uten felles folkevalgt nemnd) og samkommune. Forslaget ble sendt på høring 1.9 2005 med høringsfrist 1.12.2005. Samkommunestyret avga sin høringsuttalelse i møte 29.9.2005 hvor følgende vedtak ble fattet:

Innherred samkommunestyre anser "Forslag til nye lovregler om interkommunalt samarbeid" som et godt bidrag til enklere interkommunale samarbeidsformer.

Samkommunestyret vil likevel bemerke at lovforslagets § 91, 3. avsnitt, "En kommune eller fylkeskommune kan ikke delta i mere enn én samkommune"  i en del sammenhenger, bl.a. ved større regionale samarbeidsløsninger, kan være uheldig og begrensende.

I lovforslaget var samkommunemodellen beskrevet slik:

o        Samkommunemodellen er utarbeidet med sikte på de mer omfattende interkommunale samarbeidsordninger om tradisjonell forvaltningsmyndighet og offentlig myndighetsutøvelse

o        Kommuner og fylkeskommuner kan ikke delta i en samkommune sammen med staten eller private

o        En kommune eller fylkeskommune kan bare delta i én samkommune

o        Beslutning om deltakelse i en samkommune krever tilslutning fra minst to tredeler av kommunestyrets/fylkestingets medlemmer

o        En samkommune er en egen juridisk person

o        En samkommune finansieres indirekte av deltakerkommunene

o        Det bør gjelde visse minstekrav til hva som skal reguleres i en samarbeidsavtale for en samkommune

o        Det øverste beslutningsorganet i samkommunen er samkommunestyret. Dette organet kan opprette underliggende organer på samme måte som et kommunestyre

o        Hver enkelt deltakerkommune skal være representert i samkommunestyret med minst tre representanter. Bare medlemmer av kommunestyret eller fylkestinget er valgbare som kommunens representanter til samkommunestyret. Samkommunestyret skal velges på nytt etter hvert kommunestyre/fylkestingsvalg

o        Samkommunen skal ha en administrativ leder.

Det kom inn 150 uttalelser til høringsutkastet. Departementets oppsummering av høringsuttalelsene i Ot.prp. nr. 95 (2005-2006) er slik:

Haldninga til samkommunemodellen er meir reservert. Fleire instansar er skeptiske til denne – også KS, som ønskjer meir forsøksverksemd før eventuell lovregulering. Skepsisen har mellom anna bakgrunn i at modellen blir oppfatta som omstendeleg og byråkratisk og kan innebere etablering av eit fjerde forvaltningsnivå. Fleire gir også uttrykk for at modellen kan gi redusert folkevald innverknad. Somme meiner at spørsmålet om lovregulering av ein slik modell bør sjåast i samanheng med diskusjonen om regionnivået. Enkelte gir også uttrykk for at ein slik samarbeidsmodell neppe vil vere kostnadseffektiv. Nokre få går eksplisitt imot at det skal vere tilbod om ein slik modell, men for dei fleste som har uttalt seg om denne modellen, er det uklart om skepsisen går på at ein slik modell ikkje bør tilbydast, eller om han ikkje blir vurdert som aktuell å ta i bruk.

Regjeringa valgte å foreslå de 2 variantene av vertskommune, og gikk ikke videre med samkommune i denne omgang. I innstilling O. nr 21 (2006-2007) grunngis dette slik:

Departementet har etter ei samla vurdering komme til at det er grunn til å få meir erfaring med interkommunalt samarbeid gjennom ein samkommunemodell før ei slik samarbeidsform eventuelt blir lovfest. Slik departementet ser det, vil den føreslåtte vertskommunemodellen i stor utstrekning dekkje behovet for samarbeid om forvaltningsoppgåver og myndigheitsutøving.

I kommunalkomiteen fremmet flertallet følgende merknad:

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet, er enig med departementet i at samkommunemodellen ikke lovfestes nå. Flertallet mener, i likhet med departementet, at det er behov for mer erfaring med modellen. Flertallet er derfor positivt til at nåværende forsøk forlenges og at flere kommuner kan få anledning til å prøve ut modellen.

Den interne prosessen                                                 

Samkommunestyrets vedtak i sak 32/06 den 13.06.2006 var som følger:

  1. Samkommunestyret konstaterer at samkommuneforsøket i all hovedsak har vært vellykket så langt, og at det er oppnådd store gevinster for innbyggerne i de to kommunene
  2. Som følge av etableringen av NAV-kontoret føres oppgavene som har ligget til helse og rehabilitering tilbake til morkommunene fra 1.10.2006
  3. Enheten barn- og familie føres i sin helhet tilbake til morkommunen fra 01.10.2006. Det legges fortsatt vekt på å utvikle gode samarbeidsmodeller mellom kommunene.
  4. På bakgrunn i at regjeringen gjennom kommuneproposisjonen for 2007 ikke foreslår å åpne for samkommunemodellen som en varig organisasjonsform, anses det lite aktuelt å legge nye oppgaver til samkommunen nå.
  5. Samkommunestyret vil i løpet av 2006 ta standpunkt til hvordan en foreslår at samarbeidet mellom de to kommunene skal videreføres etter 2007.
  6. Politiske og administrativ ledelse må i forbindelse med vurderingen av samkommunens fremtid arbeide opp mot kommunaldepartementet for å tilpasse organisasjonen etter de samarbeidsordninger som er mulig på permanent basis, slik at intensjonen med samkommunen kan videreføres etter forsøksperioden.

I henhold til punkt 6 var Ordfører og rådmann i de to kommunene i Kommunal og regionaldepartementet den 12. september 2006. Statssekretær Sandbakken tok i mot delegasjonen. Han viste til at regjeringa gjerne ville ha flere forsøk med samkommune og lovte at de skulle forsøke å stimulere til dette. Vi drøftet mulig videreføring av vårt forsøk. Det framkom at det ikke var automatikk i en to-års forlengelse slik forsøksloven åpner for, og at det kanskje var like formålstjenlig å søke om et nytt 4-årig forsøk.

Den interne prosessen i henhold til punkt 5 startet med et arbeidsseminar bestående av enhetsledere, rådmenn og hovedtillitsvalgte i Sandvika 24.-25. oktober og arbeidsmøte med samkommununestyret i Vuku 30. november og Levanger 1. februar. Det ble videre arbeidet med spørsmålet på kommunenes felles dialogseminar i Åre 13, mars 2006. Kosulentfirmaet NIVI analyse utarbeidet et notat etter dialogseminaret. Administrasjonssjefen bygger i hovedsak på dette når han skisserer den videre framdriften.

Om forsøk etter forsøksloven

Samkommuneforsøket er hjemlet i forsøksloven

Formålsparagrafen (§1) til denne loven er slik:

Formålet med denne lov er gjennom forsøk å utvikle funksjonelle og effektive organisasjons- og driftsformer i den offentlige forvaltning, og en hensiktsmessig oppgavefordeling mellom forvaltningsorganer og mellom forvaltningsnivåer. Det skal legges særlig vekt på å forbedre den offentlige tjenesteyting overfor borgerne og få til best mulig ressursutnyttelse. Ved forsøk som omfatter folkevalgte organer skal det også legges vekt på å fremme gode demokratiske styringsformer.

Av paragraf 3 framgår hva slags type forsøk som kan godkjennes:

a)     avvik fra gjeldende lover og forskrifter om hvordan staten, fylkeskommunene eller kommunene skal organisere sin virksomhet og løse sine oppgaver 

b)     avvik fra bestemmelsene om oppgavefordelingen mellom statlige, fylkeskommunale og kommunale forvaltningsorganer 

c)     unntak fra statlige kontrollordninger overfor fylkeskommunene og kommunene 

d)     enhetsfylke uten hinder av § 4 første ledd bokstav a. Med enhetsfylke menes at fylkeskommunen og fylkesmannen integreres i ett regionalt organ med felles administrativ ledelse. 

Godkjenning kan gis for en periode på inntil fire år. Forsøksperioden kan forlenges med inntil to år.

Innhold i ny søknad

Konsulentformaet Nilsen og Vinsand (NIVI analyse) har på oppdrag av administrasjonssjefen utarbeidet et notat om mulig nytt forsøk med samkommune. (ISK II.

Konsulentfirmaet har følgende tanker om ISK II:

Politisk mandat

Vi forstår Innhered samkommune slik at det er ønskelig å iverksette en prosess for utvikling av Innherred samkommune med sikte på forsøk i 4 nye år fra 2008.

De viktigste oppgavene bør legges inn fra 2008, men med mulighet for tillegg fra 2009.

I arbeidet med ISK 2 så langt er det pekt på et betydelig mulighetsrom for overføring av oppgaver og det er bl.a. signalisert at arbeidsgiveransvaret for de ansatte er aktuelt å vurdere senere i forsøksperioden. De viktigste oppgavene bør legges inn fra 2008, men med mulighet for tillegg fra 2009. I dette kan det ligge at de viktigste endringene iverksettes fra for eksempel 2008, mens enkelte oppgaver overføres fra 2009. Dette kan være av betydning for hvordan søknadsprosessen legges opp og kan være et viktig tema for avklaring med KRD.  

Prosjektorganisering

Vi foreslår at det oppnevnes en prosjektorganisasjon for arbeidet. Arbeidet bør formelt ledes av administrasjonssjefen i samkommunen. Videre bør samkommunens varadministrasjonsjef, enhetslederne i samkommunen og mulig berørte i morkommunene og tillitsvalget delta i prosjektorganisasjonen. Organisasjonen bør ha en sekretær som står for intern koordinering av arbeidet og som ansvarlig for fremdrift.

NIVI Analyse bistår gjerne som ekstern ressurs i arbeidet. Vi vil etter deres behov kunne vurdere mulige oppgaver for samkommunen, mulige modeller for eventuelt tilpasninger i forhold til dagens politiske og administrative styringsmodell, bistå prosjektet i forhold til kontakter med departementene og fylkesmann mv. Om ønskelig kan vi bidra til klargjøring av resultater/status for samkommunen og vurdering av alternative løsninger som fundament for ISK 2. Endelig stiller vi oss åpen for å bidra til informasjonsopplegg og løpende formidlingsaktiviteter underveis i prosessen.   

Forankring av arbeidet i kommunestyrene og samkommunestyret

Samkommunestyret bør snarest treffe vedtak om opprettelsen av prosjektet og eventuell vurdere behov for intensjonsvedtak/alternativt orientere kommunestyrene om fremdriften mv.

Arbeidet opp mot departementet og fylkesmannen

Endelig behandling av søknadene fra Innherred vil ikke skje før kommunestyrene har vedtatt søknaden. Både nåværende kommunestyrer og de nye kommunestyrene bør vedta søknaden. Underveis i prosessen vil en nær kontakt med statlige myndigheter være nødvendig. I dette kan det tas initiativ til et nasjonalt nettverk for nærmere dialog med KRD og evt. andre berørte departementer, direktorater eller rammesettere med interesse for samkommunal organisering. Fylkesmannen bør evt. være med i dette og KS bør vurderes invitert i arbeidet. En nasjonal nettverksgruppe kan knyttes opp mot søknadsprosessen, evt. utgjøre starten på en permanent referansegruppe for hele forsøksperioden. En slik referansegruppe kan ha en rolle i forhold til avklaring av oppgaver og rammebetingelser i ISK 2, evt. en bredere rolle knyttet til klargjøring av ulike samkommunemodeller og hjelp til andre kommuner som ønsker å prøve ut denne organisasjonsformen. I den sammenheng kan f eks kommuner som vurderer samkommune delta i nettsverksgruppen. Dette er et spørsmål som kan drøftes nærmere mer KRD.    

Vedlagte prosjektplan er i stor grad basert på konsulentene innspill etter at de har fulgt prosessen den  siste ytiden.

Vurdering:

Det synes å være bred enighet om at samkommuneforsøket er så vellykket at man må søke å få det videreført til ev kommuneloven måtte være endret slik at en samkommunemodell kan gjøres permanent.

Administrasjonssjefen foreslår følgende mål og mandat for prosjektarbeidet:

Gjennom et nytt forsøksprosjekt i 4 nye år skal Innherred samkommune bidra til at det etablerte kommunesamarbeidet mellom Levanger og Verdal kommuner  videreutvikles innenfor rammen av at de to kommunene skal bestå som selvstendige kommuner.

Innherred samkommune videre skal bidra til:

·         bedre tjenester innenfor stramme økonomiske rammer

·         effektiv offentlig ressursbruk

·         utvikling av  lokaldemokratiet gjennom helhetlig politisk styring i et interkommunalt samarbeid

·         regional- og nasjonal utviklingskraft

·         sterke fagmiljø

·         økt beredskap til å møte nye utfordringer..

·         et positivt og utviklingsorientert bilde av regionen – omdømmebygging.

·         samarbeid på fagområder/tjenesteområder som fortsatt skal ligge i morkommunene.

·         at samkommune blir en lovfestet modell for interkommunalt samarbeid

I prosjektplanen er følgende mandat for forprosjektet formulert:

Prosjektet skal beskrive innholdet som tenkes utviklet i en ny 4 – årsperiode for Innherred samkommune som :

  • Status og erfaring med ISK 1.
  • Rammebetingelser for samarbeid, vurdering av veivalg etter endt forsøksperiode
  • Verdigrunnlag og mål for ISK 2
  • Avdekke kjennetegn på oppgaver som er spesielt egnet for å løse i en samkommune
  • Oppgaver
    • Kommunale oppgaver/tjenester
    • Regionale/fylkeskommunale oppgaver
    • Statlige oppgaver
  • Organisering av samkommunen
    • Vurdere behov for eventuelle endringer i dagens modell
  • Samkommunens arbeidsform og satsing på interne utviklingstiltak
  • Utarbeidelse av endelig forslag til grunnavtale og forsøksdrift
  • Utarbeide en informasjonsplan for intern og ekstern bruk.

Parallelt med prosjektarbeidet vil det bli holdt løpende kontakt med fylkesmannen, KRD og KS for å avklare om det er elementer det er viktig å legge inn i et nytt forsøk for å imøtekomme de innvendingene KS og departementet hadde til lovfesting av samkommune nå. For oss må et mål med forsøket være å bidra til at samkommunemodellen lovfestes.

Administrasjonssjefen tilrår at samkommunestyret innstiller på at Kommunestyrene i Levanger (09.05) og Verdal (21.05) vedtar å søke om nytt 4-årig forsøk og at prosjektplan og mandat for prosjektarbeidet godkjennes.

Det legges opp til en prosess som muliggjør sluttbehandling i Kommunestyrene og samkommunestyret i august/september, slik at det er realistisk å få forskrift om nytt forsøk godkjent av departementet i god tid før 1.1.2008. Skulle de nyvalgte kommunestyrene se annerledes på saken enn de sittende, vil det selvsagt være mulighet for disse å behandle saken på nytt etter at søknad er sendt. En har imidlertid kommet fram til at det ikke er mulig å vente med å søke til nye kommunestyrer er tiltrådt.

<<forrige sak | vedtak | neste sak>> | ^

Gå til hovedside Innherred samkommune